摘 要：脱贫攻坚正引领贫困地区发生历史性转变, 到2020年中国将实现现行扶贫标准下建档立卡贫困人口全面脱贫, 反贫困取得历史性胜利。但由于贫困是一个客观现象, 不仅相对贫困问题没有解决, 绝对贫困问题也将长期存在。巩固脱贫攻坚成果, 有效防止返贫, 需要及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略思路, 立足当前、着眼长远, 调整优化现有的产业扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫、健康扶贫、住房保障扶贫、兜底保障扶贫等相关扶贫政策, 推动政策、责任、帮扶、监管统筹接续, 夯实防止返贫的基础, 构建长效脱贫机制。

中国是最大的发展中国家, 贫困问题会长期存在。根据中央有关部署, 到2020年我国将实现现行标准下贫困人口全面脱贫, 历史性解决绝对贫困问题。截至2018年年底, 我国贫困人口从2012年的9899万人减少到1660万人, 实现了85%左右的人口脱贫, 80%左右的贫困村退出, 超过50%的贫困县摘帽。1但由于贫困是一个客观现象, 贫困线和贫困标准又是不断变动的, 不仅相对贫困问题没有解决, 绝对贫困问题也将长期存在。从这个角度上看, 我国扶贫工作依然任重道远, 巩固脱贫攻坚成果, 有效防止返贫将永远在路上。2019年中央一号文件提出, 及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略思路。这项工作必须及早研究、及早动手, 不能等到2020年后再考虑。从现在开始谋划2020年后的减贫战略具有重要意义:一是从目标导向出发, 对现行扶贫政策进行梳理与审视, 有助于按照既定部署优化政策供给, 确保圆满完成脱贫攻坚决战决胜阶段的战略任务;二是从问题导向出发, 对2020年后的扶贫政策进行前瞻与预判, 有助于促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接, 健全稳定脱贫长效机制。

一、已有研究与简要评论

近两年, 随着我国脱贫攻坚战不断推进, 脱贫攻坚取得显著成就, 学术界也逐渐开始对2020年后的扶贫战略思路进行研究。李小云和许汉泽提出, 2020年以后我国农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段, 转型贫困群体和潜在贫困群体将成为新的目标群体, 并呈现出多维度贫困等新特征。2还有研究提出, 2020后需要找出现有贫困和贫困线界定方法的不足, 制定新的贫困标准、明确新的扶持对象并制定相应的扶贫政策。3何秀荣则进一步指出, 理想和公平的贫困标准线应当是城乡统一、全国统一的。4

从战略目标上看, 魏后凯指出, 2020年后我国将进入一个统筹城乡贫困治理的新阶段。我们不仅要继续关注农村贫困问题, 而且要高度重视城市贫困问题, 要把城乡贫困治理统筹起来考虑, 实行城乡并重的减贫战略。5 何秀荣进一步强调, 2020年后中国反贫困的基本定位是在防止返贫的基础上解决相对贫困问题, 反贫困的主战场依然是农村。张琦认为, 2020年后的减贫战略将由集中性减贫治理战略向常规性减贫治理战略转型, 由解决绝对贫困向解决相对贫困转变, 由重点解决农村贫困转向城乡减贫融合推进转变, 由重点解决国内贫困向国内减贫与国际减贫合作相结合方向转变, 减贫发展国际化合作将会强化。6郑长德提出, 2020年民族地区依然是全国最不发达地区之列, 贫困问题依然很严重。贫困治理要解决的主要问题不再是生存问题, 而是发展问题和发展成果的共享问题。7

从政策取向看, 汪三贵和曾小溪认为, 2020年后区域政策解决制约深度贫困地区和贫困人口发展的外部约束, 开发式扶贫政策提升一般贫困人口向上流动的能力, 精准滴灌式扶贫政策解除特殊困难贫困人口的特殊困境, 城乡一体化扶贫体系解决扶贫的“真空地带”。周扬等利用BP神经网络模型模拟中国县域农村贫困的空间格局, 识别出2020年后仍需国家政策倾斜的716个帮扶县, 提出应该根据新的贫困格局, 采取有针对性的帮扶措施, 创新精准扶贫的体制机制。8

这些研究从不同角度对2020年后的减贫战略进行了分析, 重点对绝对贫困与相对贫困、农村贫困与城市贫困、集中减贫与常规减贫等扶贫战略性导向转变进行了考察, 并对新形势下我国的减贫格局与主要任务进行了预判。但总体上, 这些研究偏重于宏观层面的战略思考, 对目前正在实施的扶贫政策特点与走向缺乏具体分析, 特别是很少在脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接视野下, 对新旧扶贫政策的转移接续进行前瞻性考察。2019年3月7日, 在参加十三届全国人大二次会议甘肃代表团的审议时指出, 贫困县摘帽后, 也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚, 要继续完成剩余贫困人口脱贫问题, 做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。这为2020年后的扶贫战略及政策走向提出了新的要求, 指明了新的目标方向。在这一关键时期, 立足当前脱贫攻坚中存在的问题, 结合今明两年中央提出的脱贫攻坚“硬任务”和扶贫工作形势, 系统谋划2020年后脱贫攻坚的战略思路, 推动政策、责任、帮扶、监管统筹, 对于夯实防止返贫的基础、构建长效扶贫新机制具有重要意义。

二、当前落实精准扶贫政策存在的主要问题

2019年中央一号文件在对脱贫攻坚进行部署时突出强调要“着力解决突出问题”。从目前来看, 各地在落实精准扶贫政策过程中都不同程度存在一些问题, 突出表现在产业扶贫、基础设施建设、易地扶贫搬迁、教育扶贫、健康扶贫、住房保障扶贫、兜底保障扶贫等方面。这些问题如果不能有效化解, 不仅影响现阶段的脱贫攻坚质量, 也会给2020年后长效扶贫机制的建立带来巨大挑战。

1.产业扶贫基础不扎实影响脱贫成效

巩固脱贫攻坚成果, 关键在于培育发展带动农户多、增收能力强的扶贫产业。随着脱贫任务节点的日益临近, 为了早日完成脱贫“硬指标”, 不少地方在产业谋划上缺乏通盘考虑, 在配套设施建设上跟进不足, 诱发了一系列问题:一是发展产业盲目跟风。引进的产业品种单一, 技术门槛低, 导致同质化现象严重。9比如, 贵州省有42个县把中药材作为支柱产业, 全省种植面积超过600万亩。而中药材讲究“道地性”, 即:诸药所生, 皆有境界。多出近道, 气力性理, 不及本邦。许多盲目种植的中药材, 忽视了环境的影响, 不仅影响“性—效”关系, 还扰乱了市场。二是过度注重短平快。强调“当期回报”, 不按市场规律办事, 出现急功近利等问题。比如, 有的国家贫困县将小龙虾养殖作为重点产业, 甚至出台《小龙虾产业发展规划》, 但由于当地人无消费习惯, 又不能及时向外运输消化, 导致小龙虾销售不畅而“泛滥成灾”。三是市场定位不清晰。突出表现在不能围绕市场需求变化安排生产, 贪大求多、片面求快, 追求规模效应, 出现产品过剩滞销和资源浪费等问题。比如四川某县效仿周边区 (县) 发展枇杷、火龙果等产业, 由基层政府出面协调整村流转农民土地, 种植品种与方式也由政府部门一手包办, 甚至提出所有果品“包产包销”的口号。事实上, 2018年当地水果集中上市后, 由于产业优势特色不突出和市场价格波动, 出现严重产销脱节问题。

2.乡村建设与基础设施提升统筹谋划不足

农业农村优先发展, 要体现在公共资源优先配置上。农村与城市最直观的差距是基础设施和公共服务差距大。随着打赢脱贫攻坚战三年行动和农村人居环境整治三年行动的开展, 贫困地区先后建成了一批重大项目, 基础设施和公共服务大大改善, 对于支撑产业发展、提升村庄面貌发挥了积极作用。但在调研中发现, 各地在基础设施建设中仍存在一些突出问题:一是乡村建设存在误区。目前各地颁布的《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》都将乡村建设摆在了突出位置, 对村庄进行分类并明确了建设优先序。但是大多数地区都将率先振兴村或重点建设村确定为基础条件较好、交通位置优越的经济发达村, 而将脱贫村或地处偏远的落后村作为后期开发村, 出现本末倒置现象。二是存在重大交通基础设施短板。一般而言, 贫困村出列要求满足“村内基础设施和基本公共服务明显改善”等条件。比如, 云南省禄丰县贫困村退出要求“道路硬化到村、网络覆盖到村”, 并且行政村有办公场所、宣传栏, 有标准化卫生室, 还要有篮球场、文化室 (农家书屋) 或戏台等公共活动场所。这些标准代表了大多数贫困村的退出要求。但是一些摘帽的贫困村通往城镇的道路、重要连接线建设不足, 好产品同样卖不出来。三是区域统筹力度不够。为了实现脱贫目标, 有些地区将各类建设资金项目整合, 集中用于贫困村建设, 但是对非贫困村投入较少, 特别是贫困村与非贫困村之间的供水排水、电力电信以及防灾减灾等公共基础设施建设衔接不够, 解决了“最后一公里”问题, 又出现了“中间一公里”问题。四是管护机制不到位。农村基础设施“重建设、轻管护”问题在扶贫工作领域仍十分突出, 许多基础设施虽然建得较好, 但由于运行管护不到位、群众参与度不够, 导致基础设施运行效率低, 维护成本居高不下。

3.易地扶贫搬迁面临稳定致富等多重挑战

易地扶贫搬迁是从根本上解决环境恶劣、灾害频发等不具备发展条件地区贫困人口脱贫问题的根本之策。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》, 中国要总计对1000万建档立卡贫困人口实施易地搬迁, 这项任务将于2019年完成。到2020年, “搬得出”问题将得到很好的解决, 但是能否“稳得住”, 并确保“能致富”“能融入”则面临严峻的挑战:一是安置方式不合理。比如, 有的地区盲目追求安置点规模, 全部实施城镇化集中安置。有的甚至搞强迫命令, 出现“运动式”搬迁、被动搬迁等现象。二是后续帮扶服务跟不上。有的地区只热衷于项目建设, 而不关注后续产业发展与就业安置, 导致一些安置区出现搬迁群众回流现象。三是公共服务配套不够。易地扶贫搬迁工程项目资本金、中央财政贴息贷款一般实行省级统借统还, 较好地保障了安置点基础设施建设需求, 但教育、医疗等基本公共服务设施建设周期较长、投资较大, 难以有效满足搬迁群众的上学、看病等需求。四是搬迁户社会融入问题。易地扶贫搬迁是一项社会系统重建工程。有的地区对搬迁群众社保、医保、户口迁移以及社区管理等统筹考虑不够, 对原有承包地流转、宅基地复垦复绿等政策教育引导不力, 影响了搬迁群众的社会融入。五是同步搬迁人口问题突出。由于迁出区的环境条件具有同质性, 全国各地还确定了600多万的非建档立卡人口需要实施同步搬迁。按照政策规定, 同步搬迁人口可与建档立卡人口共享安置区基础设施和基本公共服务设施, 但不享受同等的补助资金, 导致各地还遗留了许多应搬未搬的同步搬迁人口。这部分群体多处于贫困边缘状态, 极易成为新的贫困人口。

4.“三保障”落实中的突出问题亟待攻克

2015年, 中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出, 到2020年要稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿, 义务教育、基本医疗、住房安全有保障, 贫困地区基本公共服务主要领域的指标要接近全国平均水平。现行扶贫标准可以概括为“两不愁、三保障”, 即不愁吃、不愁穿, 义务教育、基本医疗、住房安全有保障。从目前来看, “两不愁”比较容易实现且有明确的量化考核方法, 但是“三保障”等软性指标很难达到统一的发展水平, 保障任务也很重。特别是一些贫困地区脱贫之后, 农村集体经济仍然比较薄弱, 脱贫农户生计依然比较困难, 因病因学返贫等问题比较突出。各地在落实“三保障”扶贫政策过程中也出现一系列问题。比如, 在教育扶贫方面, 贫困地区义务教育发展“欠账”较多, 乡村小学教师严重不足, 许多乡村小规模学校或教学点还有大量代课教师存在, 贫困家庭学生上不起学或不上学问题仍然很难监管排查;在健康扶贫方面, 贫困地区基层医疗服务网络仍不健全, 优秀医务人员缺口大、流失率高, 贫困群众健康教育水平低、环境卫生条件差;在住房保障扶贫方面, 有的地区农村危房改造项目存在工程质量和高估冒算问题, 有的地区农村无房户、危房户和脱贫农户的住房需求仍然难以得到有效满足。这里面既有地方政府财政压力问题, 也有宅基地分配制度、农房建设与村庄规划问题。这些问题都涉及民生领域的具体工作, 关系到每个贫困群众的切身利益和现实感受。

5.兜底保障机制需要进一步完善

据统计, 我国目前建档立卡贫困人口中因病、因残致贫比例分别高达40%、14%。做好这部分特殊群体的兜底保障已成为防止返贫的最大任务和挑战。兜底保障也称“综合保障性扶贫”, 指统筹各类保障措施, 建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体, 以社会帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系, 为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口提供兜底保障。10随着各地公共资源向贫困地区倾斜力度不断加大, 中国的兜底保障机制不断完善。比如, 陕西省提出织密织牢农村低保、农村特困人员救助供养、临时救助救急解难、残疾人社会福利、农村留守儿童关爱保护和困境儿童、农村留守老人关爱服务等“六张保障网”, 切实兜住兜牢农村贫困群众基本生活底线。11但有的地区兜底保障也出现了一些问题, 特别是农村低保制度在执行中还面临一些困难, 错保、漏保等时有发生, 有的地方没有实现应保尽保, 有的地方低保制度和扶贫政策的衔接还不够, 低保政策“兜住基本生活底线”的作用没有充分发挥。

三、2020年后中国的减贫战略思路

消除贫困, 自古以来就是人类社会的共同理想。中国之所以取得了人类减贫史上的奇迹, 主要在于我国走出了一条中国特色的减贫道路。党的十八大以来, 中央和国家相关部门出台了100多个政策文件或实施方案, 各地出台和完善了“1+N”的脱贫攻坚系列文件, 建立了包括责任体系、政策体系、投入体系、监督体系、考核评估体系在内的脱贫攻坚制度体系。中国特色减贫治理体系的精髓在于坚持党对脱贫攻坚的领导, 构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合的“三位一体”的大扶贫格局。12反贫困的“中国模式”和“中国经验”为世界反贫困提供了极具价值的参考和启示。2020年后贫困地区的致贫因素和贫困形态将出现新变化, 扶贫管理的碎片化、扶贫资源的部门化与扶贫工作要求整体性推进之间的矛盾日益突出, 扶贫战略思路、工作体系与制度体系也要做出新的调整。

1.调整优化扶贫体制

推进高质量脱贫、有效防止返贫是一项系统工程, 需要统筹谋划后续帮扶政策, 各方面齐心协力共同参与。第一, 优化帮扶政策。继续瞄准脱贫农户和低收入农户, 加大创业就业培训力度, 通过内源式增收防止产生内生性贫困。第二, 打造不走的扶贫工作队。注重培养本乡本土人才和致富带头人, 加强村干部队伍建设, 发展壮大农村集体经济。第三, 抓紧研究后续帮扶政策。研究现行政策延续时限与脱钩方法, 加大对“边缘群体”的支持力度, 改进脱贫攻坚考核机制, 动态调整东西部扶贫协作、中央单位定点扶贫的目标方向, 接续推动长久脱贫。第四, 改革现行工作体制。适应2020年后新的扶贫形势与战略重点需要, 整合分散在各部门的扶贫资源, 优化创设新的扶贫架构, 建立覆盖工农、城乡一体的扶贫工作体制。

2.促进战略思路转型

2020年以后, 中国的减贫战略思路应该在尊重发展规律的基础上, 坚持“稳中求进”总基调, 继续给主体松绑, 让要素流动, 充分发挥市场机制在长效脱贫中的有效作用。具体要着重把握以下几个战略转向:一是由短期刺激政策向长期体制建设转变。打赢脱贫攻坚战, 从中央到地方都实施了一系列超常规的政策举措。2020年以后, 不能简单复制、延续所有的短期政策, 而应挖掘体制性、机制性的因素, 依靠制度建设实现可持续脱贫。二是由顶层设计向基层探索转变。实践表明, 党中央设计了一套行之有效的扶贫工作体制和政策体系, 这些对于完成当期脱贫攻坚任务发挥了巨大作用。2020年以后, 摘帽县的脱贫成果巩固要更多依靠县域经济的发展, 脱贫村的成果巩固要更多依靠村级集体经济的发展, 而这些单靠顶层设计是不够的, 需要地方不断创新, 需要更多发挥基层的积极性和主动性。三是由政府调配资源向市场配置资源转变。中国取得举世瞩目的扶贫成就, 靠的就是制度优势和政治优势。2020年以后, 则要更多依靠市场手段, 发挥市场机制作用, 促进资源要素在城乡间均衡配置。当然, 政府调控不能少, 但调控方式要向规划引导、市场监管和法治保障等方面转变。四是由外部支持向内生动力转变。2020年以后, 外部支持还是必不可少的, 但是要向保基本、保民生等领域聚焦, 继续加快补齐农村发展和民生短板。减贫战略思路要更加注重“造血”功能的培育, 更多依靠能力建设, 激发贫困群众的内生动力, 让他们在可持续发展中既有获得感又有成就感。

四、2020年后的扶贫政策转型

在把握2020年后减贫战略思路转变的基础上, 推动扶贫政策转型要具体从产业发展、乡村建设、搬迁户社会融入、“三保障”以及兜底保障等领域入手, 推动特惠性政策向普惠性政策转变。

1.长短结合发展扶贫产业

2020年以后, 产业扶贫要更加注重提升产业层次, 提高扶贫质量和效益, 夯实防止返贫的产业基础。第一, 在产业选择上, 要适应消费结构升级, 立足于满足人们多样化、个性化、功能化产品需求, 生产能够利用本地资源、具有比较优势的特色产品, 大力发展乡村产业。第二, 在产业布局上, 要更加注重长远发展, 培育能够长期带来稳定收益的产业, 还要注意与周边地区产业发展相协调, 避免盲目竞争。第三, 在产业设计上, 要发挥农业多功能性, 延长产业链、优化供应链、提升价值链, 通过产业交叉融合平滑风险, 提升产业综合效益, 培育持续增收的新动能。第四, 在产业发展上, 要培育和发展家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体, 加大对生产性服务主体的支持力度, 并依据农户特点分类设计利益联结机制, 提高农民组织化程度, 构建以农户为主导的产业体系。第五, 在产业配套上, 要实现由原料供给向产品供给转变, 加强农产品产地初加工设施建设, 提升农产品分级、包装、清洗、烘干、冷藏等商品化预处理能力。

2.将脱贫村作为乡村建设重点

2020年以后, 要将脱贫村作为乡村建设的重点, 将乡村振兴相关支持政策向脱贫村倾斜, 特别是要把公共基础设施建设的重点放在贫困地区或经济欠发达地区, 不断巩固提升贫困村生产生活条件。第一, 扭转乡村建设错误倾向。贫困村脱贫之后, 经济社会发展仍然相对落后, 特别是深度贫困地区基础设施很难在短期内实现明显改观。要督促各地将脱贫村作为乡村振兴优先发展区, 把脱贫攻坚期内待完成的任务、工程纳入进去, 推动贫困村基础条件持续改善。第二, 补齐发展性基础设施短板。在实现城乡基础设施和基本公共服务均等化的基础上, 继续加大资金政策倾斜, 通过联合持股等方式撬动社会资本和金融资本, 投入交通、电力、网络等支撑性基础设施。第三, 提升区域统筹层次。强化规划引领, 打破行政区域界限, 统筹考虑贫困村与非贫困村、脱贫村与经济欠发达村建设, 提升互联互通和共建共享能力, 发挥基础设施整体效应。第四, 创新建管长效机制。深化农村基础设施产权制度改革, 明确管护责任主体, 将工作重心从“建”转移到“管”上, 建立激励、约束相融的管护机制。

3.促进搬迁户社会融入

2020年以后, 要继续将1000万易地扶贫搬迁群众作为政策扶持重点, 并结合实施乡村振兴战略, 压茬推进实施避险搬迁、生态宜居搬迁等工程, 解决600万左右同步搬迁人口问题, 巩固易地扶贫搬迁成果。第一, 警惕搬迁安置中的违法违规行为。要尊重农民群众意愿, 对于部分搬迁回流群众要因势利导, 切实解决实际困难。尤其是对于旧址拆迁复垦等问题, 要掌握时机与分寸, 坚决防止暴力拆迁。第二, 持续抓好后续产业和就业安置。细化、实化产业发展和就业安置方案, 改造提升低层次扶贫车间, 加大培训力度, 提升持续增收能力, 确保实现搬迁一户、脱贫一户。第三, 做好公共服务配套。研究搬迁移民户物业费补助方式, 探索移民安置区物业管理新模式, 推进周边城镇公共服务设施与安置区对接延伸, 促进基本公共服务均等化, 着力改善搬迁社区生产生活条件。第四, 健全社区管理体制。民政部门要对移民安置社区实行一体化管理, 将社区管理经费纳入财政保障。加强社区文化建设, 采取多种方式让搬迁群众参与社区管理, 促进移民搬迁户尽快融入当地社会。第五, 妥善解决同步搬迁人口问题。允许贫困县摘帽后继续统筹实施涉农项目, 整合涉农资金, 做好规划协调, 制定科学可行的布局方案与安置模式, 集中解决同步搬迁人口问题。

4.加快推进民生领域“三保障”工作

2020年以后, 要在巩固“两不愁”的基础上, 加大“三保障”财政投入, 在全国建立义务教育、基本医疗、住房安全和安全饮水等重大民生摸底调查机制, 建立问题台账管理机制, 着力提升“三保障”水平, 满足脱贫人口的基本教育、医疗需求, 确保农民群众住上安全住房、喝上安全饮用水。具体来说, 在教育保障方面, 要加大对贫困地区乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校运转的保障力度, 将符合条件的代课教师纳入编制管理, 健全教师动态调整机制, 将学前教育纳入义务教育体系, 促进贫困地区义务教育均衡发展。在医疗保障方面, 继续强化农村公共卫生服务, 推进农村地区远程医疗服务, 继续加快建设医联体或医共体, 统筹调配区域医疗卫生资源, 提高重大传染病、慢性病和职业病、地方病防治能力。深入开展乡村爱国卫生运动, 做好健康教育和环境卫生综合治理, 推动家庭医生开展个性化、多样化签约服务, 多措并举解决农村低收入群体看病难、看病贵问题。在住房保障方面, 深化农村宅基地制度改革, 全面推动农房县域流转和宅基地置换, 盘活利用闲置农房和宅基地, 积极吸纳社会资本参与农村保障性住房建设, 确保每个农户“住有所居”。

5.分类实施兜底保障式扶贫

2020年以后, 要从开发式扶贫为主转向保障式和公益式扶贫并重, 针对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口, 采用建档立卡方法, 开展精准识别、动态调整, 做好农村最低保障工作精细化管理, 将短期扶助措施转型为综合保障长效帮扶机制, 把符合条件的特殊群众全部纳入保障范围。具体有以下几点:第一, 对农村残疾群体实施特殊保障。加大对农村重度残疾人的医疗救助力度, 全面落实生活补助和护理补助, 尤其是对农村严重精神障碍患者给予特殊补助, 并依据物价水平定期调整补助标准, 做好扶贫政策与社会救助政策的衔接。第二, 完善农村最低生活保障制度。精准核算低保对象家庭收入, 既不算空账, 也不算漏账, 逐步提高农村低保供养水平。强化低保制度和扶贫开发政策的有效衔接, 建立标准动态调节机制, 加快形成两项政策的数据互通、资源共享机制。第三, 建立农村分散供养照料制度。因地制宜通过政府购买服务、合作互助帮扶、设置公益岗位等方式, 将无人供养的特殊群体纳入供养照料体系。第四, 建立农村“三留守”群体关爱制度。重点解决好农村困境儿童分类保障、农村留守妇女权益保护和农村留守老人生活照料与养老服务等突出问题, 健全农村“三留守”群体关爱服务体系。第五, 创新兜底保障方式。加强各级财政投资形成的资产和收益管理, 深化集体产权制度改革, 确保收益资金专项用于特困群体的兜底保障。

基金： 国家自然科学基金青年项目“农地确权对农户生产行为的影响机理与对策研究” (71703077);

作者简介： 高强, 男, 南京林业大学农村政策研究中心主任, 经济管理学院教授 (南京210037) 。; 刘同山, 男, 南京林业大学经济管理学院教授 (南京210037) 。; *沈贵银, 男, 通讯作者, 江苏省农业科学院农业经济与发展研究所研究员 (南京210014) 。

来源：中州学刊2019年05期